La teoría del ejecutivo unitario pone patas arriba nuestra comprensión de la Constitución
Por/By Michael Waldman
Durante el fin de semana del Día del Presidente, Donald Trump publicó: “Quien salva a su país no viola ninguna ley”. Esta es una cita atribuida a Napoleón, ya saben, el tipo que se coronó emperador. Durante mucho tiempo, se dijo que las personas delirantes pensaban que eran Napoleón. Ahora nadie se ríe.
Menos incendiaria pero tal vez más importante, ayer Trump firmó una orden ejecutiva que pretende tomar el control de agencias independientes como la Comisión Federal de Comercio, la Comisión Federal de Comunicaciones y la Corporación Federal de Seguro de Depósitos. Estos organismos expertos luchan contra los monopolios, vigilan la seguridad bancaria, organizan la industria de la radiodifusión y más. Son fundamentales para todo el edificio del gobierno moderno, construido durante los últimos 140 años, que garantiza que el libre mercado no se convierta en un abusivo libre albedrío.
El poder que el nuevo presidente puede tomar puede ser revestido de un ropaje legalista por el tribunal más alto del país, y algunos académicos y defensores aplaudirán la decisión. Muy pronto, oiremos hablar mucho de la “teoría del ejecutivo unitario”.
Los redactores de la Constitución fueron vagos sobre lo que el presidente podía y no podía hacer. Sabían que George Washington sería el primero, pero más allá de eso, las cosas eran un poco confusas. El juez de la Corte Suprema Robert Jackson escribió en 1952 que lo que pretendían “debe adivinarse a partir de materiales casi tan enigmáticos como los sueños que José fue llamado a interpretar para el faraón”.
Pero los redactores fueron claros en una cosa: no querían un monarca. Le dieron al Congreso el poder del dinero, por ejemplo, y los proyectos de ley de gastos tenían que empezar en la Cámara de Representantes, en ese momento los únicos funcionarios federales elegidos por voto popular. Aunque los procedimientos de la Convención Constitucional eran secretos, una filtración oficial informó a un periódico local que “aunque no podemos decirles afirmativamente lo que estamos haciendo, Podemos decirles negativamente lo que no estamos haciendo: nunca pensamos en un rey”.
Durante los dos siglos transcurridos desde entonces, a medida que nos convertimos en un país moderno, el gobierno creció en complejidad e importancia. Los abusos industriales llevaron a los líderes políticos, incluidos Theodore Roosevelt, Woodrow Wilson y Franklin Roosevelt, a desarrollar el estado moderno para proteger el interés público. A menudo, el Congreso creó organismos independientes cuyos miembros serían nominados por el presidente y confirmados por el Senado, pero con mandatos fijos y otros tipos de independencia. Los presidentes y el Congreso se pelearon por sus funciones a medida que la presidencia crecía en poder, especialmente durante la guerra, y el Congreso a veces se oponía.
Y siempre, los presidentes y los funcionarios del poder ejecutivo estaban sujetos al estado de derecho.
Después de que FDR expandiera el poder durante el New Deal y la Segunda Guerra Mundial, el Congreso republicano respondió con leyes como la Ley de Procedimiento Administrativo para garantizar que las acciones de las agencias gubernamentales siguieran las reglas, fueran transparentes y tuvieran una base más allá del capricho.
Algunos teóricos legales argumentaron que todo esto fue un gran error. Afirmaron que la Constitución colocaba todo el poder del poder ejecutivo en manos de una sola persona, sin importar el estado de derecho. Llamaron a esto la teoría del ejecutivo unitario, que es una forma elegante de decir que un jefe del ejecutivo puede gobernar el poder ejecutivo como un monarca. En otras palabras, cada uno de sus millones de empleados está a las órdenes del presidente como si fueran caddies en Mar-a-Lago.
Esta idea se basa en el lenguaje de la Constitución de que “el poder ejecutivo estará en manos de un presidente” que debe “cuidar que las leyes [aprobadas por el Congreso] se ejecuten fielmente”. Muchos de los casos que ya están llegando a la Corte Suprema pondrán a prueba lo que esto significa.
El primero, considerado esta semana, evaluará si la Casa Blanca puede despedir al director independiente de una agencia de control encargada de proteger a los trabajadores federales. Probablemente no será noticia constitucional. Los jueces probablemente se pronunciarán sobre el procedimiento y evitarán las grandes preguntas.
Pero en los casos posteriores, no habrá forma de evitar la audaz afirmación. Trump ha intentado despedir a los comisionados con mandatos fijos de la Junta Nacional de Relaciones Laborales y otros organismos independientes. Al hacerlo, viola un caso de 1935, Humphrey’s Executor v. United States, en el que FDR despidió a un funcionario reaccionario que insistió en presentarse a trabajar incluso después de haber sido despedido.
La Corte dictaminó que los expertos de agencias independientes, que el Congreso dijo que deberían ser nombrados por un mandato de años, están protegidos de los caprichos de un presidente.
La orden ejecutiva de ayer va más allá de lo que hizo FDR. Requiere que las agencias independientes no solo presten servicios a placer del presidente, sino que también presenten su trabajo para su aprobación. También perderían protecciones presupuestarias.
El acaparamiento de poder de Trump se extiende a todo el poder ejecutivo. Ha despedido a inspectores generales sin informar al Congreso como lo exige la ley, reclama el derecho a dirigir personalmente los procesos judiciales y más.
¿Extravagante? Tal vez. Pero esta iniciativa es la culminación de décadas de presión por parte de organizaciones conservadoras y abogados que han buscado una manera de desmantelar el gobierno y limitar su poder para intervenir en los mercados. Docenas y docenas de artículos de revistas jurídicas, mesas redondas de la Sociedad Federalista y subvenciones silenciosas de donantes conservadores han presionado en esta dirección desde al menos los años 70. Cuando la Corte Suprema confirmó la constitucionalidad de la ley del fiscal independiente en Morrison v. Olson, el juez Antonin Scalia fue el único disidente, pero sus opiniones son ahora tan ampliamente aceptadas en la derecha que muchos suponen que la suya era la opinión mayoritaria.
¿Qué hará la Corte Suprema? Señales ominosas surgieron del tristemente célebre fallo del verano pasado que concedió a los expresidentes una amplia inmunidad frente a la responsabilidad penal. En ese caso no se basaba en la teoría del ejecutivo unitario, pero el presidente de la Corte Suprema, John Roberts, no pudo evitar repetir la idea. El presidente es “la única persona que compone por sí sola una rama del gobierno”, escribió.
La jueza Sonia Sotomayor vio las escalofriantes implicaciones de esa línea de pensamiento. “En cada uso del poder oficial”, advirtió, “el presidente es ahora un rey por encima de la ley”.
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Extreme Legal Theory Behind Trump’s First Month in Office
The unitary executive theory upends our understanding of the Constitution
Over President’s Day weekend, Donald Trump posted, “He who saves his Country does not violate any Law.” This is a quote attributed to Napoleon — you know, the guy who crowned himself emperor. For a long time, the trope went that people who were delusional thought they were Napoleon. No one’s laughing now.
Less incendiary but perhaps more consequential, yesterday Trump signed an executive order that purports to seize control of independent agencies such as the Federal Trade Commission, the Federal Communications Commission, and the Federal Deposit Insurance Corporation. These expert bodies fight monopolies, police bank safety, organize the broadcast industry, and more. They are central to the entire edifice of modern government, built up over the past 140 years, which ensures that the free market does not devolve into an abusive free-for-all.
The new president’s power grab may get clothed in legalistic garb by the highest court in the land, and some academics and advocates will applaud the decision. Very soon, we will be hearing a lot about the “unitary executive theory.”
The framers of the Constitution were vague about what the president could and could not do. They knew that George Washington would be the first, but beyond that, things were a bit fuzzy. Supreme Court Justice Robert Jackson wrote in 1952 that what they intended “must be divined from materials almost as enigmatic as the dreams Joseph was called upon to interpret for Pharaoh.”
But the framers were clear about one thing: They did not want a monarch. They gave Congress the power of the purse, for example, and spending bills had to start in the House of Representatives — at the time the only federal officials chosen by popular vote. Even though the Constitutional Convention’s proceedings were secret, an official leak informed a local newspaper that “tho’ we cannot, affirmatively tell you what we are doing; we can negatively tell you what we are not doing — we never once thought of a king.”
Over the two centuries since, as we developed into a modern country, the government grew in complexity and importance. Industrial abuses drove political leaders, including Theodore Roosevelt, Woodrow Wilson, and Franklin Roosevelt, to develop the modern state to protect the public interest. Often, Congress created independent bodies whose members would be nominated by the president and confirmed by the Senate, but with fixed terms and other kinds of independence. Presidents and Congress tussled about their roles as the presidency grew in power, especially during wartime, and Congress at times pushed back.
And always, presidents and officials of the executive branch were subject to the rule of law.
After FDR expanded power during the New Deal and World War II, the Republican Congress responded with laws such as the Administrative Procedure Act to ensure that government agency actions would follow rules, be transparent, and have a basis beyond whim.
Some legal theorists argued that this was all a big mistake. They claimed that the Constitution placed all the power of the executive branch in the hands of one person, rule of law be damned. They called this the unitary executive theory, which is a fancy way of saying that a chief executive can rule over the executive branch like a monarch. In other words, every one of its millions of employees serves at the president’s beck and call as though they were caddies at Mar-a-Lago.
This idea dr aws from the Constitution’s language that “the executive Power shall be vested in a President” who should “take care that the laws [passed by Congress] be faithfully executed.” Many of the cases already steaming toward the Supreme Court will test what this means.
The first, considered this week, will assess whether the White House can fire the independent head of a watchdog agency charged with protecting federal workers. It probably won’t make constitutional news. The justices likely will rule on procedure and avoid the big questions.
But in the cases after that, there will be no avoiding the audacious claim. Trump has tried to fire commissioners with fixed terms from the National Labor Relations Board and other independent bodies. Doing so violates a 1935 case, Humphrey’s Executor v. United States, in which FDR dismissed a reactionary official who insisted on showing up at work even after he had been fired.
The Court ruled that experts in independent agencies, whom Congress said should be appointed for a term of years, are protected from the whims of a president.
Yesterday’s executive order goes further than FDR did. It requires independent agencies not just to serve at the pleasure of the president but to submit their work for his approval as well. They would lose budgetary protections, too.
Trump’s power grab extends throughout the executive branch. He has fired inspectors general without informing Congress as required by law, he claims the right to personally direct prosecutions, and more.
Outlandish? Maybe. But this push is the culmination of decades of pressure from conservative organizations and lawyers who have sought a way to dismantle government and curb its power to intervene in markets. Dozens upon dozens of law review articles, Federalist Society panel discussions, and quiet grants from conservative donors have pressed in this direction since at least the 1970s. When the Supreme Court upheld the constitutionality of the independent counsel law in Morrison v. Olson, Justice Antonin Scalia was the sole dissenter — but his views are now so widely accepted on the right that many assume his was the majority opinion.
What will the Supreme Court do? Ominous signs came from the notorious ruling last summer granting ex-presidents wide immunity from accountability to criminal law. That case did not rely on the unitary executive theory, but Chief Justice John Roberts could not help but sing the tune. The president is “the only person who alone composes a branch of government,” he wrote.
Justice Sonia Sotomayor saw the chilling implications of that line of thinking. “In every use of official power,” she warned, “the President is now a king above the law.”
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